Uma abordagem apoiada pelas Nações Unidas para proteger florestas tropicais pode estar exposta a um problema conhecido dos mercados de carbono: receber pagamentos sem que exista, de facto, um esforço adicional relevante.
Um novo estudo de investigadores de Yale defende que uma fragilidade central dos créditos de carbono florestal jurisdicionais pode permitir que governos obtenham receitas com créditos mesmo sem reforçarem a protecção das florestas - simplesmente devido à forma como o programa define o seu ponto de partida.
Esse ponto de partida é a “linha de base”, isto é, a estimativa de quanta desflorestação teria ocorrido caso o programa não existisse.
Segundo os autores, a maneira como alguns programas de REDD+ jurisdicional calculam as linhas de base pode gerar incentivos que beneficiam territórios onde a desflorestação já estava a cair, ao mesmo tempo que desincentiva a participação de locais em que a perda de floresta está a aumentar e onde o financiamento seria mais urgente.
Os especialistas sublinham que não encontraram evidências de que os governos participantes tenham explorado deliberadamente estes incentivos.
Ainda assim, as características de desenho do sistema deixam margem para isso - e os montantes em jogo são muito elevados, numa altura em que grandes empresas e coligações assumem compromissos de milhares de milhões de dólares ligados a estes créditos.
Porque é que as emissões do uso do solo são tão importantes
A desflorestação e outras alterações no uso do solo continuam a representar uma fatia significativa da poluição climática global. O estudo assinala que as emissões associadas à mudança de uso do solo provêm sobretudo da desflorestação e correspondem a cerca de 10–12% do total das emissões de dióxido de carbono causadas pelo ser humano, de acordo com o Global Carbon Budget.
Como a protecção de florestas pode evitar emissões de forma rápida, os créditos de carbono baseados em florestas tornaram-se apelativos para governos e empresas que procuram cumprir metas climáticas.
No entanto, a credibilidade tem sido um problema recorrente - sobretudo quando os créditos não reflectem reduções reais e adicionais de emissões.
Fragilidades nos projectos de créditos de carbono
O artigo centra-se no REDD+ jurisdicional (JREDD+), um modelo ao nível governamental que surgiu na sequência de críticas ao REDD+ baseado em projectos.
Nos créditos REDD+ tradicionais, a lógica é muitas vezes à escala de projecto: um proprietário inscreve uma parcela de terreno, reduz a desflorestação nesse local e, em troca, obtém créditos.
Há muito que as abordagens baseadas em projectos são apontadas como vulneráveis em dois aspectos principais. Um deles é a “não adicionalidade”, quando um projecto é creditado por uma protecção florestal que, na prática, não estava verdadeiramente ameaçada.
O outro é a “fuga” (leakage), em que a redução da desflorestação numa área desloca a pressão para outra, fazendo com que a perda líquida de floresta mude pouco.
O REDD+ jurisdicional foi concebido como resposta a esses problemas. Em vez de creditar uma única parcela, credita um estado, província ou país inteiro pela redução da desflorestação dentro das suas fronteiras.
O Brasil foi pioneiro numa versão inicial desta abordagem em 2008, e o mercado voluntário tem vindo, cada vez mais, a tratar a creditagem jurisdicional como uma alternativa mais credível.
Ainda assim, a equipa de Yale sustenta que os programas jurisdicionais podem manter fragilidades estruturais - em especial na forma como se definem as linhas de base.
Lacunas no sistema
O estudo descreve várias formas através das quais o sistema de linhas de base pode inclinar os incentivos.
Um dos problemas é que uma jurisdição onde a desflorestação já está a diminuir pode, potencialmente, gerar créditos sem aplicar novas políticas florestais.
Outro é que jurisdições em que a desflorestação está a aumentar - muitas vezes precisamente onde é necessário financiamento para inverter a trajectória - podem ficar desmotivadas para aderir, porque teriam de reduzir a perda de floresta de forma drástica antes de poderem sequer qualificar-se para receber créditos.
Os investigadores identificaram ainda um padrão mais inquietante ligado ao momento de adesão: em cerca de metade das jurisdições que entraram no programa, a desflorestação aumentou temporariamente imediatamente antes do início do período de creditagem e diminuiu depois.
O co-autor do estudo, Luke Sanford, é professor auxiliar de política e governação ambiental na Yale School of the Environment.
“Tem-se falado muito sobre os benefícios de obter créditos de carbono através do REDD jurisdicional. Este estudo mostra que há, sem dúvida, coisas com que nos devemos preocupar, mesmo que acreditemos que esses actores ainda não se aproveitaram delas - para já”, afirmou Sanford.
Milhares de milhões de dólares já estão em marcha
Não se trata de um debate técnico irrelevante. Um dos principais registos de JREDD, o ART TREES, já ultrapassa os 3 mil milhões de dólares em compras de créditos comprometidas.
Entre os maiores compradores estão empresas dos EUA como a Amazon, a Walmart e a Salesforce, que adquirem créditos através da LEAF Coalition, cuja meta é ajudar a travar a desflorestação tropical até 2030.
“Há compromissos de milhares de milhões de dólares, mas não tem havido assim tanta avaliação sobre como serão esses créditos, qual é o seu potencial e quais são os pontos fortes e fracos do programa”, disse Sanford.
É por isso que a estrutura de incentivos é determinante. Se as regras de creditagem recompensarem de forma consistente locais que melhorariam de qualquer maneira, o programa arrisca-se a canalizar financiamento para os sítios errados e a entregar menos benefícios climáticos do que os compradores imaginam.
O potencial de selecção adversa
A constatação mais preocupante do estudo é aquilo que os autores descrevem como potencial de selecção adversa.
De forma simples, o programa pode atrair jurisdições que já sabem estar bem colocadas para ganhar créditos, porque a sua taxa de desflorestação provavelmente cairá independentemente do programa.
O mecanismo depende do modo como as linhas de base são calculadas. Muitos protocolos de JREDD definem a linha de base usando uma média histórica simples num período de referência anterior.
Se a desflorestação tiver sido excepcionalmente elevada nessa janela de referência e depois diminuir naturalmente, a jurisdição pode parecer estar a “superar” a sua linha de base sem que, necessariamente, tenha feito trabalho adicional de conservação.
Entretanto, o problema inverso também está embutido no desenho: jurisdições em que a desflorestação está a crescer podem acabar com linhas de base que tornam mais difícil obter créditos nos primeiros anos.
Esses governos podem ter de investir muito para reduzir a perda florestal apenas para atingir o limiar a partir do qual a creditagem começa.
É exactamente este tipo de barreira financeira que pode manter de fora do programa os locais com maior necessidade.
Um pico de desflorestação antes da adesão
Apesar de não terem encontrado provas de manipulação deliberada, os investigadores identificaram um padrão preocupante.
Em muitos locais, a desflorestação aumentou de forma acentuada mesmo antes do início do período de creditagem e caiu depois.
Se uma jurisdição antecipar a adesão, um aumento de curto prazo na desflorestação pode inflacionar a linha de base histórica, fazendo com que reduções posteriores pareçam maiores do que realmente são.
Sanford e o co-autor Alberto Garcia descrevem isto como um “risco moral antecipatório”, uma situação em que os actores podem ter incentivos para se comportarem pior imediatamente antes de começar a medição, porque isso pode aumentar recompensas futuras.
Os investigadores notam que os governos nem sempre conseguem escolher estrategicamente o momento de adesão ou controlar as taxas de desflorestação, dadas as realidades políticas e as limitações administrativas.
Ainda assim, as regras de linha de base criam a oportunidade - e, à medida que o mercado cresce, os incentivos tendem a atrair actores que estão melhor posicionados para beneficiar deles.
São necessárias linhas de base dinâmicas
Para diminuir a probabilidade de manipulação das linhas de base, os autores recomendam abandonar linhas de base fixas definidas antecipadamente.
Em alternativa, propõem linhas de base dinâmicas, calculadas após o fim do período de creditagem, com base nas tendências de desflorestação em jurisdições comparáveis.
A ideia é evitar que os participantes conheçam a sua própria linha de base com antecedência, o que reduziria a capacidade de “optimizar” o comportamento em função dela.
A contrapartida é que os governos teriam menos certeza sobre receitas futuras no momento de aderir, o que pode tornar a participação mais difícil.
A integridade dos créditos de carbono florestal
“Levamos a sério a forma como os diferentes incentivos enfrentados tanto pelos governos jurisdicionais como pelos próprios proprietários de terras podem moldar a integridade dos créditos de carbono florestal em programas jurisdicionais”, disse Garcia.
“Estou optimista de que compreender melhor esses incentivos pode ajudar a orientar o desenho de mercados de carbono mais credíveis, especialmente à medida que o REDD+ jurisdicional continua a crescer e a evoluir.”
O REDD+ jurisdicional foi criado para corrigir problemas reais dos esquemas anteriores de creditagem florestal. Mas este estudo defende que, mesmo no modelo “melhorado”, podem ser recompensadas reduções que não são verdadeiramente adicionais.
O sistema pode, sem intenção, deixar de fora as jurisdições onde a desflorestação está a piorar e onde a intervenção é mais necessária.
O aviso não é que estes programas sejam, por natureza, inúteis. É que os detalhes de definição da linha de base podem determinar se milhares de milhões de dólares compram protecção florestal real - ou apenas uma folha de cálculo com melhor aspecto.
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